La promesse d’un « choc de simplification » résonne dans le paysage administratif français depuis plus d’une décennie. Lancée avec ferveur par le président François Hollande en 2013, cette initiative visait à alléger le fardeau bureaucratique pesant sur les entreprises, les particuliers et les collectivités. Pourtant, malgré les annonces répétées et les plans successifs, force est de constater que cette ambition s’est heurtée à la réalité d’un système administratif profondément enraciné dans la complexité. L’inopérance de ce choc tant attendu révèle les contradictions d’une administration française oscillant entre volonté de modernisation et incapacité à se réformer en profondeur. Analyser les causes et conséquences de cet échec relatif nous permet de comprendre les défis structurels auxquels se heurte toute tentative de simplification administrative en France.
Les origines d’une ambition déçue : généalogie du choc de simplification
Le concept de « choc de simplification » s’inscrit dans une longue tradition française de réformes administratives. Dès les années 1970, sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, émerge une première prise de conscience de la nécessité de simplifier les relations entre l’administration et les usagers. La Commission pour la simplification des formalités (COSIFORM) voit alors le jour. Cette initiative sera suivie de nombreuses autres, comme la Commission de simplification administrative sous Jacques Chirac ou la Révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée par Nicolas Sarkozy.
C’est toutefois François Hollande qui, en 2013, formalise cette ambition sous le terme désormais célèbre de « choc de simplification ». L’objectif affiché était ambitieux : réduire drastiquement le millefeuille administratif français pour stimuler la croissance économique et restaurer la confiance des citoyens. Le Conseil de la simplification pour les entreprises, créé en 2014, devait incarner cette volonté politique forte de transformer l’administration française.
Cette généalogie révèle une constante dans l’approche française de la simplification administrative : la multiplication des structures dédiées à la simplification, créant paradoxalement une nouvelle couche de complexité. Le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), ou plus récemment la Direction interministérielle du numérique (DINUM) illustrent cette tendance à créer de nouvelles entités pour résoudre un problème structurel.
Une chronologie des ambitions déçues
- 2013 : Annonce du « choc de simplification » par François Hollande
- 2014 : Création du Conseil de la simplification pour les entreprises
- 2015 : Lancement de 50 nouvelles mesures de simplification
- 2017 : Emmanuel Macron reprend le flambeau avec la loi ESSOC
- 2019 : Loi PACTE poursuivant l’objectif de simplification
L’héritage de cette succession d’initiatives révèle un paradoxe fondamental : la continuité des politiques de simplification contraste avec leur inefficacité persistante. Chaque gouvernement semble condamné à réinventer la simplification, sans tirer les leçons des échecs précédents. Cette amnésie institutionnelle explique en partie pourquoi le choc tant annoncé s’est transformé en simple frémissement, incapable de transformer durablement le paysage administratif français.
Le diagnostic posé par le Conseil d’État dans son rapport annuel de 2016 reste d’actualité : « La simplification du droit constitue un objectif permanent des pouvoirs publics depuis plus de 25 ans, sans que les résultats soient à la hauteur des ambitions affichées ». Cette observation souligne le caractère systémique du problème, qui dépasse largement la simple volonté politique.
Les obstacles structurels à la simplification administrative française
La France se caractérise par une tradition juridique et administrative singulière qui constitue un terreau fertile pour la complexité. Le droit administratif français, avec ses ramifications multiples et sa sophistication conceptuelle, représente un premier obstacle majeur à toute entreprise de simplification. Contrairement aux systèmes de common law, le système français repose sur une codification extensive et une production normative abondante.
Cette complexité intrinsèque se manifeste par des chiffres éloquents : plus de 400 000 normes en vigueur, 84 codes différents, et une production législative et réglementaire qui ne cesse de s’intensifier. Selon un rapport du Conseil d’État, le volume des textes législatifs a augmenté de 40% en vingt ans, tandis que celui des textes réglementaires a doublé sur la même période. Cette inflation normative constitue le premier écueil contre lequel se brise la vague de simplification.
Au-delà du volume, c’est la nature même de l’élaboration des normes qui pose problème. La culture administrative française privilégie traditionnellement l’exhaustivité et la précision juridique au détriment de la lisibilité et de l’accessibilité. Cette approche maximaliste de la réglementation vise à couvrir tous les cas particuliers, mais engendre inévitablement des textes complexes et difficiles à appliquer tant pour les usagers que pour les agents publics eux-mêmes.
La stratification institutionnelle française constitue un deuxième obstacle majeur. L’organisation territoriale française, avec ses multiples échelons (commune, intercommunalité, département, région, État), crée des zones de chevauchement de compétences qui compliquent considérablement toute démarche administrative. Malgré les tentatives de clarification comme la loi NOTRe de 2015, la répartition des compétences reste souvent illisible pour le citoyen.
Le paradoxe bureaucratique français
Un phénomène particulièrement préoccupant réside dans ce qu’on pourrait appeler le « paradoxe bureaucratique français » : les tentatives de simplification génèrent elles-mêmes de la complexité. Chaque réforme ajoute une nouvelle strate au lieu de remplacer l’existant, créant ce que les spécialistes nomment des « sédimentation normatives« . Les dispositifs transitoires, les exceptions et les régimes dérogatoires se multiplient, rendant le système encore plus opaque.
Cette dynamique s’explique en partie par la résistance au changement des corps intermédiaires et des administrations elles-mêmes. La simplification est souvent perçue comme une menace pour les prérogatives établies et les équilibres de pouvoir au sein de la sphère publique. Les corporatismes administratifs constituent ainsi un frein puissant à toute réforme structurelle.
Enfin, la méfiance réciproque entre l’administration et les administrés entretient ce cycle vicieux. L’administration française, historiquement construite sur un modèle vertical et autoritaire, peine à adopter une posture de service et de confiance envers l’usager. Cette défiance se traduit par une multiplication des contrôles a priori et des justificatifs exigés, à rebours de la logique de simplification qui supposerait davantage de contrôles a posteriori et une présomption de bonne foi.
Le mirage numérique : quand la dématérialisation complexifie
La transformation numérique de l’administration française a souvent été présentée comme le levier principal du choc de simplification. Le développement de plateformes comme France Connect, service-public.fr ou impots.gouv.fr visait à faciliter les démarches administratives en les rendant accessibles 24h/24. Pourtant, cette numérisation massive a parfois produit l’effet inverse de celui recherché, créant de nouvelles formes de complexité et d’exclusion.
Le premier écueil de cette révolution numérique réside dans le phénomène de fracture numérique. Selon les chiffres de l’INSEE, environ 13 millions de Français demeurent éloignés du numérique, soit par manque d’équipement, soit par défaut de compétences. Pour ces populations vulnérables (personnes âgées, précaires, habitants des zones rurales), la dématérialisation des services publics ne constitue pas une simplification mais une complication supplémentaire, voire un facteur d’exclusion.
La Défenseure des droits a d’ailleurs alerté à plusieurs reprises sur ce risque dans ses rapports annuels, soulignant que « la dématérialisation des services publics, si elle constitue un progrès pour beaucoup, peut aussi être source de difficultés pour d’autres, au point de les empêcher d’accéder à leurs droits ». Cette mise en garde pointe le paradoxe d’une simplification qui, en privilégiant un canal unique (le numérique), complique l’accès aux services publics pour une partie significative de la population.
Au-delà de l’accès, c’est la conception même des interfaces numériques qui pose problème. De nombreuses plateformes administratives en ligne reproduisent la complexité des procédures papier au lieu de repenser les processus. Les formulaires en ligne sont souvent des calques électroniques des formulaires papier, conservant leur jargon administratif et leur logique procédurale complexe. Cette simple transposition numérique sans refonte des procédures explique pourquoi tant d’usagers abandonnent leurs démarches en ligne face à l’incompréhension des termes ou des étapes à suivre.
La fragmentation numérique de l’administration
- Multiplication des plateformes administratives sans interopérabilité
- Absence d’harmonisation des interfaces et des parcours usagers
- Persistance de la logique de silos entre administrations
- Déficit d’accompagnement humain dans la transition numérique
Un autre facteur d’échec réside dans la fragmentation numérique de l’administration française. Malgré l’ambition affichée de créer un « État plateforme », force est de constater que chaque ministère, chaque organisme public a développé ses propres outils numériques, créant un paysage digital morcelé et incohérent. L’usager se retrouve face à une multiplicité d’interfaces, de logiques de navigation et de systèmes d’identification différents, à l’opposé de l’expérience fluide et unifiée promise par le choc de simplification.
Cette situation s’explique notamment par la gouvernance éclatée de la transformation numérique publique en France. Malgré la création de la DINUM (Direction interministérielle du numérique), l’autonomie des différentes administrations dans le développement de leurs projets numériques reste forte, limitant les possibilités d’harmonisation et d’interopérabilité.
Les effets pervers des lois de simplification : quand le remède aggrave le mal
L’analyse des grandes lois de simplification adoptées ces dernières années révèle un phénomène troublant : ces textes censés alléger le fardeau administratif finissent souvent par l’alourdir. La loi ESSOC (État au service d’une société de confiance) de 2018 illustre parfaitement ce paradoxe. Comportant plus de 70 articles et nécessitant plus de 100 décrets d’application, ce texte de simplification s’est lui-même caractérisé par sa complexité et sa mise en œuvre laborieuse.
Ce phénomène s’explique en partie par ce que les juristes nomment l' »effet pervers de la légistique« . Chaque nouvelle loi de simplification doit s’intégrer dans un corpus juridique déjà touffu, générant inévitablement des ajustements, des exceptions et des dispositions transitoires qui viennent gonfler le volume global de normes. Ainsi, la loi ASAP (Accélération et Simplification de l’Action Publique) de 2020, malgré ses intentions louables, a ajouté de nouvelles dispositions au droit existant sans véritablement en supprimer.
Les études d’impact associées aux projets de loi de simplification révèlent souvent cette contradiction. Elles anticipent généralement des gains d’efficience et des économies substantielles, mais omettent d’évaluer le coût de transition et la complexité générée par l’adaptation aux nouvelles règles. Cette myopie évaluative contribue à entretenir l’illusion d’une simplification effective, alors même que le ressenti des usagers et des agents publics pointe dans la direction opposée.
Un exemple frappant de cette dynamique contre-productive se trouve dans la réforme des marchés publics. Censée simplifier l’accès des PME à la commande publique, la succession de réformes (ordonnance de 2015, décret de 2016, code de la commande publique de 2019) a créé une instabilité normative qui a paradoxalement complexifié la tâche des acheteurs publics et des entreprises soumissionnaires. Le Conseil d’État a d’ailleurs souligné cette difficulté dans son rapport de 2019, notant que « la stabilité du droit est une composante essentielle de la simplification ».
Le cas emblématique des normes environnementales
Le domaine de l’environnement et de l’urbanisme offre un exemple particulièrement révélateur des effets pervers des tentatives de simplification. La succession des réformes visant à simplifier les procédures d’autorisation environnementale (création de l’autorisation environnementale unique, réforme de l’évaluation environnementale, simplification des études d’impact) a paradoxalement généré une grande insécurité juridique.
Les professionnels du secteur témoignent d’une complexification de leur pratique, confrontés à des textes en perpétuelle évolution et souvent contradictoires. Cette instabilité normative engendre un risque contentieux accru, poussant les acteurs à une prudence excessive qui ralentit les projets au lieu de les accélérer, contrairement à l’objectif initial de simplification.
Cette dynamique s’observe également dans le domaine fiscal, où les mesures de simplification se sont multipliées sans parvenir à réduire significativement la complexité du code général des impôts. Chaque nouvelle niche fiscale ou régime dérogatoire vient ajouter une couche de complexité, même lorsqu’il est présenté comme une mesure de simplification. Le contribuable français se retrouve ainsi face à un système fiscal dont la complexité s’accroît au fil des réformes censées le simplifier.
Vers une simplification authentique : repenser la méthode
Face au constat d’échec relatif du choc de simplification, une refonte profonde de l’approche s’impose. L’expérience des dernières années démontre qu’une simplification authentique ne peut se limiter à des ajustements marginaux ou à la simple dématérialisation des procédures existantes. Elle nécessite une transformation radicale de la culture administrative française et de ses méthodes de conception des politiques publiques.
La première piste prometteuse réside dans l’adoption d’une approche centrée sur l’expérience usager. Plutôt que de partir des contraintes de l’administration, la simplification devrait prendre comme point de départ les besoins et le parcours des citoyens et des entreprises. Cette méthode, inspirée du design thinking, implique d’associer étroitement les usagers à la conception des services publics, à travers des tests utilisateurs, des ateliers participatifs et des phases d’expérimentation avant généralisation.
Plusieurs expériences réussies montrent la pertinence de cette approche. La refonte du site impots.gouv.fr, guidée par les retours des usagers, a significativement amélioré l’expérience de déclaration en ligne. De même, le développement de l’application FranceConnect illustre comment une solution simple (l’identité numérique unique) peut résoudre un problème complexe (la multiplication des identifiants administratifs).
Une deuxième piste fondamentale consiste à privilégier la stabilité normative sur l’agitation législative. Comme l’a souligné le Conseil d’État, « la première des simplifications consisterait à ne pas modifier constamment les règles du jeu ». Cette recommandation implique d’adopter une discipline législative et réglementaire rigoureuse, reposant sur quelques principes clés :
- Imposer un moratoire sur les nouvelles normes dans les secteurs récemment réformés
- Systématiser la règle du « one in, two out » (supprimer deux normes existantes pour chaque nouvelle norme créée)
- Renforcer les études d’impact ex ante et les évaluations ex post des mesures de simplification
De la méfiance à la confiance : un changement de paradigme nécessaire
La troisième voie de transformation concerne le passage d’une administration de méfiance à une administration de confiance. Le principe du « droit à l’erreur », introduit par la loi ESSOC, constitue une avancée conceptuelle majeure dans cette direction, mais sa mise en œuvre reste timide. Une simplification authentique supposerait d’aller plus loin en généralisant les principes suivants :
La présomption de bonne foi de l’usager, impliquant une réduction drastique des justificatifs demandés et une acceptation de la déclaration sur l’honneur pour de nombreuses démarches. Le passage de contrôles systématiques a priori à des contrôles ciblés a posteriori, permettant de fluidifier les procédures tout en maintenant la vigilance sur les situations à risque. L’application du principe « Dites-le nous une fois« , garantissant que les informations déjà détenues par une administration ne sont pas redemandées par une autre.
Enfin, une simplification réussie nécessite de repenser l’organisation même de l’État et des services publics. Le modèle des « maisons France Services » offre une piste intéressante en proposant un guichet unique territorial regroupant différents services publics. Cette logique de décloisonnement doit s’accompagner d’une réforme plus profonde des structures administratives, visant à réduire les niveaux hiérarchiques et à clarifier la répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux.
La transformation numérique, si elle est conçue comme une refonte des processus et non comme une simple dématérialisation, peut constituer un puissant levier de simplification. Mais elle doit impérativement s’accompagner d’un maintien des alternatives physiques et d’un accompagnement humain pour ne pas créer de nouvelles exclusions. Le modèle des « start-up d’État », développé par la DINUM, montre qu’une approche agile et centrée sur les besoins des usagers peut produire des services numériques publics à la fois simples et efficaces.
Au-delà des annonces : pour une culture pérenne de la simplification
L’échec relatif du choc de simplification illustre les limites d’une approche par à-coups, fondée sur des annonces spectaculaires mais dépourvue d’ancrage culturel profond dans l’administration. Pour dépasser ce cycle d’ambitions déçues, la France doit s’engager dans une transformation de long terme de sa culture administrative, faisant de la simplicité non pas un objectif ponctuel mais une valeur cardinale de l’action publique.
Cette transformation culturelle passe d’abord par une réforme de la formation des hauts fonctionnaires. L’enseignement dispensé dans les grandes écoles d’administration (ENA devenue INSP, INET, etc.) devrait intégrer plus fortement les principes du design des politiques publiques, de l’expérience usager et de la simplification normative. La complexité ne devrait plus être valorisée comme un signe d’expertise, mais au contraire perçue comme un échec de conception des politiques publiques.
Les indicateurs de performance des administrations devraient également être revus pour intégrer explicitement la dimension de la simplicité. Au-delà des critères traditionnels d’efficacité et d’efficience, la capacité à concevoir des dispositifs simples, compréhensibles et faciles d’accès devrait être valorisée dans l’évaluation des services publics et des carrières administratives.
L’expérience internationale offre à cet égard des sources d’inspiration précieuses. Le Royaume-Uni, avec son Behavioural Insights Team, a développé une approche fondée sur les sciences comportementales pour simplifier la relation administrative. L’Estonie, pionnière de l’e-administration, a fait de la simplicité numérique un élément central de son identité nationale. Ces modèles, sans être transposables tels quels, suggèrent des voies d’évolution pour l’administration française.
Mesurer pour progresser : vers des indicateurs de simplicité
Une démarche de simplification pérenne suppose de pouvoir mesurer objectivement les progrès accomplis. La création d’un indice national de complexité administrative, évaluant régulièrement la perception des usagers et des entreprises, constituerait un outil précieux pour guider l’action publique. Cet indice pourrait s’inspirer du Doing Business de la Banque mondiale, tout en l’adaptant aux spécificités françaises.
La transparence sur la production normative représente un autre levier majeur. La publication régulière d’un baromètre de l’inflation normative, détaillant le volume de textes produits, modifiés ou abrogés par chaque ministère, créerait une saine émulation entre administrations et responsabiliserait les producteurs de normes.
Au-delà des mesures techniques, c’est sans doute une révolution philosophique qui s’impose dans la conception même du service public à la française. L’idée que la puissance publique doit s’exprimer à travers des procédures complexes et un langage hermétique relève d’une conception régalienne dépassée. Une administration moderne devrait au contraire faire de la simplicité et de l’accessibilité les marques distinctives de son excellence.
Cette révolution suppose de rompre avec le mythe de l’exception française en matière administrative. La complexité n’est pas une fatalité liée à notre tradition juridique ou à notre organisation territoriale. Elle résulte de choix politiques et organisationnels qui peuvent être reconsidérés à la lumière des attentes contemporaines des citoyens et des entreprises.
L’engagement citoyen constitue la dernière pièce indispensable de cette transformation. Les usagers doivent devenir des acteurs à part entière de la simplification, à travers des dispositifs comme le droit d’interpellation sur les normes inutilement complexes ou les consultations citoyennes sur les projets de simplification. Cette co-construction de l’action publique représente sans doute la voie la plus prometteuse pour réconcilier enfin les Français avec leur administration.